2017年全省妇联系统绩效管理与评估研究报告

作者:赵云  责任编辑:赵云  2017年04月16日

 

近年来,黑龙江省妇联坚持把改革创新工作机制作为推动妇女工作发展的不竭动力,坚持把服务妇女作为一切工作的出发点和落脚点,贴近妇女最关心、最直接、最现实的利益问题想实招、办实事。党的群众路线教育活动开展以来,特别是党中央和省委的群团工作会议之后,省妇联积极探索妇联组织改革创新,将妇女群众满意不满意、受益不受益作为检验妇女工作的重要标准,从而进一步增强妇联组织对于广大妇女群众的影响力和凝聚力。而绩效管理与评估工作,作为每年衡量(地)市妇联组织主要工作业绩的重要工具,更是成为省妇联探索妇联组织改革创新的突破口。

2016年,“全省妇联系统绩效管理群众评价机制研究”通过电话问卷调查和实地调研广泛征求基层妇联工作人员的意见和建议,探索出一套简单、易行、有效的群众知晓度、参与度、满意度和受益度的评价方式,并将其贯穿于绩效管理与评估工作之中。6月,通过电话问卷调查方式调查各(地)市、县(区)妇、社区联工作人员对于绩效管理和群众评价的态度,调查对象为50名(地)市妇联主席和副主席、73名(地)市妇联部长、124名县(区)妇联主席和129名社区妇联主席,共回收有效问卷376份;7月,根据过去四年的绩效评估结果,选取大庆、牡丹江、佳木斯、双鸭山和鹤岗5个市作为实地调研地点。通过焦点组讨论的方式收集市妇联工作人员对以往绩效管理与评估工作的意见和建议。同时,要求每市上报一个项目,通过对这个5个市的项目的持续跟踪和评估,来探索将群众评价引入绩效管理与评估的最佳方式;8—9月,根据基层工作人员的意见和建议对原有的绩效评估方案进行调整和优化,形成新的《绩效管理评估细则》;10月底,就形成的《绩效管理评估细则》,征求5个市妇联工作人员的意见和建议,并以此为依据,分别对5个项目进行预评估;11-12月,形成《黑龙江省妇联系统绩效管理评估研究报告与案例选编》,为明年各(地)市妇联开展群众评价工作提供借鉴。

一、近四年绩效管理与评估工作运行的基本情况

2011年底,省妇联成立领导小组,抽调办公室、组织部和妇女研究所专门人员成立绩效办并拨付专项工作经费,聘请国内知名绩效管理专家研究制定了指标体系和试行方案,聘请哈工大技术团队开发绩效管理网,成立专门课题组赴哈尔滨市和杭州市政府学习考察政府绩效管理先进经验,先后在哈尔滨市、齐齐哈尔市开展了绩效管理与评估试点工作,多次召开省妇联班子成员、机关部室负责人参加的研讨会,最终确立了较为科学、合理的全省妇联系统绩效管理与评估指标体系,即按照“科学合理、客观公正、简便易行、注重实效”的原则,采取日常管理与年终评估相结合、内部评议与外部评议相结合、定性分析与定量考核相结合的方法推动工作创新发展。为更好地推进绩效管理工作,2012年,黑龙江省妇联组织一次全省专门工作培训,内容包括绩效管理与评估理论、评估指标体系及打分标准、评估流程与满意度测评、绩效网操作等。

黑龙江省妇联系统绩效管理的设计初衷是推进(地)市级妇联进行绩效管理,不仅强调工作结果,更通过计划目标、辅导教练、评估考核、回报反馈,强调实现绩效目标的过程,激励人的业绩的持续改进,促进人的能力和工作效率的提高,进而实现绩效目标。经过实地调研,我们发现,过去四年的绩效管理与评估在一定程度上实现了设计初衷,对各(地)市妇联的工作起到了一定的促进作用。44.0%的(地)市妇联主席/副主席和49.3%的(地)市妇联部长认为过去四年绩效管理对当地妇联工作影响较大。

1、各(地)市妇联工作更有计划性。

绩效计划是绩效评估工作的基础。在每年年初,省妇联绩效办下发绩效管理与评估方案,各(地)市妇联根据妇联组织基本职能、本级妇女代表大会确定的目标任务、省妇联重点工作任务、当地党委政府中心工作及当地妇女发展重点难点问题等指定并上报绩效计划,内容包括主要职能目标和达到的效果;内部管理目标和达到的效果;完成年度绩效目标的措施、推进步骤和检验标准等。这从根本上改变了大部分(地)市妇联的无序工作状态。各(地)市妇联基本都能够将绩效计划分解到具体责任部门及责任人,分步骤推进落实,这使各(地)市妇联工作人员对自己的全年工作有了全面的了解,提高了工作效率,促进了各项工作的落实。

2、各(地)市妇联更加重视省妇联各种重点工作的推进。

年初,各(地)市妇联上报的绩效计划中包括了各项工作的具体目标和各季度目标完成计划,同时,省妇联绩效办要求每季度上报绩效计划执行进展情况。同时,省妇联重点工作作为关键绩效结果指标中的重要部分,在整个评估指标体系中占有很大的比重,这就迫使各(地)市妇联对于各项重点工作的推进尤为重视。

3、各(地)市妇联更注重促成要素。

我省绩效管理评估指标体系包括两部分,促成要素和结果要素,促成要素包括领导力、执行力、协调力、创新力、过程管理和资源管理,结果要素包括受众评价结果和绩效评价结果。经过四年的绩效管理与评估,各(地)市妇联已经逐渐开始改变以往重业务轻管理、重结果轻过程、重评比轻诊断轻改进的状况,不断发现自身存在的问题,从而持续改进管理过程、持续提升工作效能。

二、存在的问题

经过大庆、牡丹江、双鸭山、鹤岗和佳木斯5个市的实地调研发现,虽然绩效管理工作在一定程度上实现了妇联组织战略、改进了妇联工作作风、提高了服务质量、扩大了妇女群众的参与、有效地激励了各(地)市妇联组织,但是仍然存在较多问题,这些问题阻碍了绩效管理的实施效果和各级妇联组织的发展。

1、绩效办没有专职工作人员。

省妇联绩效办没有专职工作人员,其成员由其他各部门工作人员兼任,(地)市妇联也是如此。但是绩效管理与评估工作却是一个系统工作,它包括年初制定绩效计划、每个季度上报推进计划表,全年过程中的辅导教练、年底的评估考核和反馈,绩效工作贯穿于全年工作之中,任务繁重。绩效办工作人员在过多的本职工作的压力下,并不能全心全意对待绩效管理与评估工作,甚至有所抵触。因为绩效办工作人员对此项工作无法进行日常的指导与监督,最后导致各(地)市妇联上报的绩效计划、每个季度的推进计划和自评报告流于形式。

2、绩效评估指标体系与日常工作脱节。

妇联工作属于群团工作,但由于其特殊性,在日常工作中,各级妇联组织还承担了上级部门决定、交办的各种事项和许多基础调研工作。据调研的五个市妇联的各部门工作人员反映,这些占据她们工作的近一半时间,然而,这些工作并未在原有的绩效评估中有所体现。这在一定程度上会影响基层工作人员的工作积极性。

3、部分评估指标设置不合理。

经过四年的绩效管理与评估,基于各种现实情况,评估指标体系每年都在有所调整。但是其调整方向却是逐渐背离了原有的初衷,而逐步转向了目标考核。26.0%的(地)市妇联主席/副主席和53.4%的(地)市妇联部长认为绩效管理与目标考核“大多相同”或“差不多”。

由表1我们可以看出,调整后的评估指标体系越来越具体化,特别是执行力和资源管理方面。并且在2015年的评估指标体系中,执行力上强调较多,并且多以过程性组织保障性质的描述,结果和效果内容却几乎没有。这导致了部分市(地)妇联对于促成要素和结果要素之间的关系认识不到位。促成要素是绩效管理中的核心竞争力,只有具备这些能力,才能达到一个满意的结果。但是目前各(地)市妇联在日常绩效管理中对于促成要素中的执行力、过程管理和资源管理等重要指标的重视程度仍有不足,这与部分评估指标设置不合理有较大关系。

1   2012年与2015年绩效评估指标体系比较

要素

一级指标

次级指标

2012年

2015年

促成要素

1、领导力

根据妇联组织基本职能,制定中长期发展战略并有步骤实施

根据妇联组织基本职能,制定中长期发展规划、年度工作计划,建立有效工作机制和制度,有步骤地实施

建立有效工作机制和制度并执行

发挥表率作用,调动组织成员积极性

2、执行力

认真完成党委政府及上级妇联组织要求各项工作任务并取得实效

加强作风建设,深入开展“下基层、访妇情、办实事”活动

强化标准化“妇女之家”服务功能,推动建立乡镇 “妇女之家”;构建开放多元立体的妇女组织体系,大力培育女性社会组织;指导县乡两级妇联按照妇联章程定期换届;推进选聘县乡妇联兼职副主席,推动利用政府购买公益岗位配备乡镇(街道)、社区妇女工作者

规范合理使用妇女工作专项经费;按妇女人均1元标准推动落实妇女工作经费

3、协调力

整合社会资源,推动妇女工作社会化

整合并有效利用社会资源,推动妇女工作社会化

4、创新力

工作内容、方法、载体等方面的创新

工作思路、方法、载体等方面的创新

5、过程管理

根据目标,设计、管理及改善过程,多方征求意见建议,提高管理和服务水平

根据目标,设计、管理及改善过程,广泛征求意见建议,提高管理和服务水平,按时上报材料

6、资源管理

建设学习型组织,开发、改善人力资源,发挥组织成员专长

强化妇女干部教育培训,掌握社会工作、心理咨询、婚姻家庭指导等专业技能

运用新媒体开展妇女工作

大力推进“网上妇联”建设,发挥官方网站、微博、微信平台作用,形成网上网下有机融合工作格局

结果要素

7、受众评价结果

领导及相关部门满意度

 

服务对象满意度

服务对象满意度

系统内部满意度与积极性

系统内部满意度与积极性

社会公众满意度

社会公众满意度

8、关键绩效结果

上级妇联交办重点工作落实

落实省妇联重点工作任务

当地党委政府交办重点工作落实

围绕当地党政中心开展工作

本级妇女难点热点问题的突破

突破重点难点问题

 

4、部分评估指标内容重复,范围过窄,在一定程度上造成指标空置和重复加分现象。

结合2015年省妇联重点工作,我们可以明显看出,部分指标就是省妇联重点工作内容,例如执行力和资源管理中的5个指标(见表1),而“落实省妇联重点工作任务”是关键绩效结果中的重要指标。而部分具体指标并不足以能够代表一级指标,例如执行力中的三个指标,作风建设、妇女之家和妇女工作经费并不足以代表市级妇联组织的执行力;领导力中的“根据妇联组织基本职能,制定中长期发展规划、年度工作计划,建立有效工作机制和制度,有步骤地实施”,据此是否就能衡量出一级妇联组织的领导力,还有待商榷。

同时,近几年,由于经费和人力原因,“社会公众满意度”基本空置,无法测量。而“服务对象满意度”是由省绩效办采用电话问卷调查方式进行测量,但由各(地)市妇联提供100人名单,包括春蕾助学、两癌筛查和小额贷款三类项目服务对象,省绩效办从中抽取近50人进行调查。以这50人的满意度来代表一个(地)市百万妇女群众的满意度,我们认为这是不科学、不合理的。

5、部分评估指标内容过于笼统,没有具体评分原则,基层理解不清。

部分(地)市妇联工作人员反映,部分指标内容过于笼统和空泛,没有具体评分细则,评估程序不够客观公正、公开透明。以协调力为例,“整合并有效利用社会资源,推动妇女工作社会化”,在绩效评估中是如何确定具体分值,具体评估标准是什么,怎样算完成目标,这些都没有详细说明,基层无法理解;“突破重点难点问题”,如何衡量这个指标,如何算有所突破,这些对于基层妇联工作人员来说,都是模糊不清的。

在绩效评估体系设计和执行之初,关于促成要素和结果要素的评估是有打分标准的(见表2和表3),但在近2年下发的的绩效工作方案中却失去踪迹。同时,调研的5个(地)市妇联工作人员普遍反映,打分标准与评估指标体系并没有统一结合,基层工作人员在进行自我评估时无法准确理解和应用。

促成要素打分标准

分数

促成要素指标

0分

制定出某种措施

1分

制定并执行某种措施

2分

制定、执行并评估某种措施

3分

制定、执行某种措施并在依据标杆测定信息评估后对其加以调整

 

结果打分标准

分数

结果因素

0分

有结果但无法衡量进步

1分

结果显示进步不是很大

2分

取得出色结果,而且取得比自身设置目标更为正向的结果

3分

取得出色结果,而且取得结果比自身设置的目标更为正向,与相关组织进行标杆比较,结果正向

 

6、评估结果不够客观公正、公开透明,评估结果对下一年工作没有任何激励作用。

由于部分评估指标设置得不够合理,导致省妇联机关各部室的评价实际所占权重过大,并且,多数是由各部门工作人员进行主观评价,大多数基层工作人员认为,如此评估得出的分值是“印象分”,不够客观公正,并且在年底的反馈报告中,也并没有给出各部分扣分的具体原因,建议较为粗糙,没有针对性。

绩效反馈不够公开和透明。各(地)市妇联只清楚自己得分和排名,而对于其他(地)市的具体情况完全不清楚,如此的绩效反馈对于各(地)市妇联的实际工作没有较大意义。某市妇联主席反映:“根据每年的绩效反馈报告,我只是大概知道我在哪项工作上还没有做到位,但是差在哪里我不知道,别的(地)市有什么好经验好做法我也不知道,这样的反馈对于我们来说,意义真不大。”并且,当年的评估结果在省妇联下一年的工作中,并没有得到很好的体现,“评完就完了”,没有任何的激励作用。因此,各(地)市妇联组织对于绩效管理与评估工作的重视程度已经开始逐年下降。

四、将群众评价引入绩效管理与评估

 为了适应新时期经济社会的全面发展和群团改革的要求,为广大妇女群众提供高质量的公共服务,以及科学有效全面地评估妇联系统工作,黑龙江省妇联从2015年底开始逐步探索将群众评价机制引入省妇联系统绩效管理中,并将其作为黑龙江省妇联组织改革的重点突破口。在原有系统绩效管理评估机制的基础上,探索建立以妇女群众知晓度、参与度、满意度为主的工作评价机制,适当调整原有绩效考核指标与内容,使群众满意和受益价值取向贯穿整个评估体系之中,使绩效评估指标内容与妇联职能相一致,逐步改变重形式轻内容的评价模式,逐步建立起符合省委加强改进群团工作意见要求和妇联组织未来改革方向的绩效管理与评估体系,形成重基层、重群众、重实效的工作导向。

1、绝大多数的妇联工作人员赞成由群众来评价妇联工作。

调研发现, 98.0%的(地)市妇联主席/副主席、87.7%的(地)市妇联部长、89.5%的县(区)妇联主席和95.3%的社区妇联主席赞成由群众来评价妇联工作;94.0%的(地)市妇联主席/副主席、87.7%的(地)市妇联部长、83.7%的县(区)妇联主席和79.1%的社区妇联主席认为决定妇联重要工作的最主要因素是当地妇女群众的需要;36.0%的(地)市妇联主席/副主席、38.4%的(地)市妇联部长、44.7%的县(区)妇联主席和29.5%的社区妇联主席认为衡量妇联工作效益的标准应是妇女满意度;52.0%的(地)市妇联主席/副主席、46.6%的(地)市妇联部长、46.3%的县(区)妇联主席和55.8%的社区妇联主席认为衡量妇联工作效益的标准应是妇女受益度。由此可见,将群众评价引入全省妇联系统绩效管理与评估之中是势在必行的。

2、项目是进行妇联工作群众评价的有效载体。

五个市妇联工作人员普遍建议,群众评价不能是泛泛的评价,不能是随便对某个妇女群众调查“您对妇联工作满意吗?”,这样的调查结果很容易有所偏颇,以偏概全。经调研发现,项目是进行妇联工作群众评价的最有效载体。妇女群众可以经由参与的某项妇联项目、活动或培训而对妇联某一方面工作予以评价,这样是比较科学、合理的,易被基层妇联工作人员接受的。以某市妇联对下岗再就业妇女进行的家政培训为例,该项目的目标群体是下岗再就业妇女,那知晓度是指有多少下岗再就业妇女知道妇联搞的家政培训,参与度是指有多少妇女参与培训,满意度是指参与培训的妇女中有多少妇女对此项目满意?以项目为评价载体,群众知晓度、参与度和满意度的评价就简便易行了,也更易被基层妇联工作人员接受和操作。

3、妇联工作项目化运作也是提升妇联工作群众性、社会性和有效性的有效途径。

首先,妇联可以通过项目化运作机制对传统的架构和科层逻辑进行修正,打破条块限制,拓展管理职能;其次,项目化运作模式可以使妇联统合系统内外的有效资源,缓解人员匮乏和经费紧张的局面,同时也可使资源达到最大效用化。上海、北京等地的实践经验也证明如此。以北京市为例,2009年,北京市妇联强调“盘活存量资源,整合现有资源,做大增量资源,吸纳外部资源,优化人力资源”,进一步深化了作为政府、社会、市场、国际资源的吸纳和整合的中介体,承担着资源转介和提供,孵化、培育和监管社会组织的角色。至2011年5月底,北京市妇联购买社会组织服务项目的参与人数累计达21282人次,举办活动1273场次,投入配套资金141.1万元,共150家社会组织参与,累计提供社会服务6182小时。因此,我们希望能用群众评价机制撬动或倒逼黑龙江省各级妇联转变工作方式,促进各级妇联工作由活动式向项目式转变,加快妇联组织专业化、社会化、群众化改革步伐。

五、建议

1、提高各级妇联组织对妇联职能的认识。妇联的基本职能是“代表和维护妇女权益,促进男女平等”。此次调查显示,只有34.0%的(地)市妇联主席/副主席、27.4%的(地)市妇联部长、18.7%的县(区)妇联主席和15.5%的社区妇联主席能够正确回答出妇联的基本职能。大部分基层妇联工作人员认为妇联组织是政府机构,自己的职能只是代表党和政府联系妇女群众。这将严重阻碍妇联组织的群众化改革,因此,从思想上提高各级妇联组织对妇联职能的认识是很有必要的。

2、建议优化绩效管理步骤,以评估指标督导各(地)市妇联工作的落实。鉴于省、市妇联绩效办人员和经费等原因,原有的绩效计划、季度上报等并没有起到预期作用。因此建议从评估指标着手,以具体评估指标和要求督导各(地)市妇联有计划、有步骤地落实各项工作,同时也能避免各(地)市妇联仅以年底一篇自评报告来应付绩效工作的情况。

3、建议调整绩效管理与评估指标体系,使各项指标内容更加具体化、量化,具备较强可操作性。在绩效管理与评估中,以项目化运作带动过程管理、资源管理和群众评价等相关内容,由此可避免部分评估指标内容的空洞、重复和评估主体的主观性。

4、建议将部分可项目化运作的妇联工作与常规工作区分开来,提高各级妇联组织工作人员的项目化运作能力,尤其是(地)市和县(区)两级的项目管理能力,搭建项目招标投标平台,尽快建立我省妇联工作项目化运作机制,进而整合社会资源,推动妇联工作创新,推动妇联去行政化、强社会化、增专业化。

5、建议加大绩效评估结果的应用。绩效办应将各(地)市妇联的绩效评估结果、存在的问题以及建议以书面形式反馈给各(地)市妇联,同时在省妇联绩效网上公示评估结果。评估结果不仅要作为省妇联推荐干部、推荐和评选各类先进的重要参考依据,而且应在省妇联执委会上通报并对优秀单位予以表扬,最重要的是应作为下一年省妇联工作专项经费倾斜的重要依据。如此,绩效管理与评估工作才能起到其应有的激励和促进作用。